入籍的法律问题(四)
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2009/01/10 德国法律
前几篇钱跃君写的入籍问题,属于“必须”发放类(Ansprucheinbuergerung),而本文讨论的就属于“能够”发放类(Ermessenseinbuergerung),这也是历年来在德外国人最主要的入籍渠道。
入籍法行政条例
我曾在本刊九六年的一篇法律文章中已经写过,在外国人法中对任何居留通常有两部分:一、发放某居留形式的条件,二、如满足上述条件,则"必须发放(ist zu erteilen),"能够发放(kann erteilt werden),或"容许发放(darf erteilt werden, H鋜tefall)。
必须发放:只要满足条件,就毫无讨论地必须发放相应的居留;
能够发放:只要满足条件,就应当给予发放,除非有什么特殊的原因才可拒绝;
容许发放:尽管满足条件,原则上还是不予发放,除非有什么特殊的情况才可发放(当然,如不满足这些条件就更不能发放)。
这些内容以往都收在 1977年底通过、此后多次修改的入籍条例(Einbuergerungsrichtlinie)中。由于去年联邦议会对国籍法和外国人法中有关入籍的条款作了较大的改动或松动,于是就考虑到也要重新修改入籍条例,即将"国籍法、外国人法中的宽松入籍和入籍条例三者放在一起,搞一个统一的"国籍法行政条例 (Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Staatsangehoerigkeitsrecht, StAR-VwV)。
根据德国宪法,联邦政府要制定一项行政条例,必须得到联邦参议院的通过:
Die Bundesregierung kann mit Zustimmung des Bundesrates allgemeine Verwaltungsvorschriften erlassen (Art.84 Abs.(2) GG).
而这点往往会引起一项行政条例的难产,甚至胎死腹中,因为联邦法律(如外国人法,国籍法等)是由联邦议会Bundestag任命或通过,所以联邦政府所代表的执政党通常占联邦议会多数,但不一定占代表各州利益的联邦参议院多数。或在众参两院通过的法律,不一定能在联邦参议院通过他们的行政条例。新的外国人法实施迄今已经十年了,但早已拟定的外国人法行政条例却迄今没有通过,而只有正式通过的行政条例才有法律效力。
旧的入籍条例当年是正式通过的,而新的国籍法条例草案直到去年年底(15.12.1999)才刚交付联邦参议院讨论(BR-Drs.749/99),迄今似乎还没正式通过。这过渡时期有多长,过渡期间到底哪个行政条例的版本有效,谁也不知道。但在德国的行政过程中通常是:如果没有行政条例,则各州自己制定"土政策;如果已有行政条例,但还没正式通过,则同意该行政条例的州就根据行政条例办事,不同意该行政条例的州就自定"土政策;行政条例一但通过,则全德各地统一按行政条例办事。鉴于此,我在下面的讨论中以新条例为主,兼顾旧条例,因为我估计至少社民党执政的州应当同意并施行新条例。
根据新条例入籍,其在政治、经济和文化方面的条件与我在前文介绍的"宽松入籍的相应条件基本一样,比旧条例略微紧些(尤其在语言要求上),限于篇幅在此讨论从略。
发展中国家学生的问题
至少在字面上,新条例(StAR-VwV)要比旧条例(EinbuergRiLi)在各个方面更宽松。
在对来自发展中国家的外国人,旧行政法中有专门一章讨论德国的对来自发展中国家外国学生的政策(§5.2 Gesichtspunkte der Entwicklungspolitik, EinbuergRiLi),即在必要情况下,可以拒绝这类学生的入籍,尤其是当他们拿德国的奖学金来完成学业的(§5.2.1 EinbuergRiLi)。只有那些政治庇护被批准者(?.2.2),与德国人结婚的人(§5.2.3),毕业后已经回国工作过的人(§5.2.1),已婚、有孩子、且在德12年以上、毕业3年以上,或在国外15年以上、在德12年以上、毕业3年以上、且年龄35岁以上者(§5.2.5),才可例外。
而在新条例中则一概划去了这些内容,并且白底黑字地写到:德国发展政策的考虑不影响根据国籍法§8(即本篇所讨论的入籍情况)的入籍。
Belange der Entwicklungspolitik stehen einer Einbuergerung nach §8 nicht entgegen ( §8. 1. 2 StAR-VwV ) 。
这点无疑是对来自发展中国家的学生入藉是一个很重要的宽松。
入籍的通常情况
在旧条例中,要求这个外国人已经在德生活十年以上(§3.2.1 EinbuergRiLi)。尽管没有对入籍时的居留形式作具体定义,但通常要求已经持有长期居留(但不论他以前是持有什么居留形式)。在外国人法的简易入籍中,则要求八年来(连续)持有E签证(见本刊上两期)。而在新条例中,只要求他在德连续合法居住过八年(§8.1.2.2 StAR-VwV),并且
一、现在持有E签证,或
二、现在持有根据外国人法§32所获得的B签证。(§8.1.2.4StAR-VwV)则他就可以入藉。
如果他的在德居留曾经中断过,则他中断前的(合法)在德居留时间还能按1/2计入,即在德居留不一定是要连续的:
Nach einer Unterbrechung des Aufenthalts koennen fruehere Aufenthalte im Inland bis zur Haelfte der geforderten Aufenthaltsdauer angerechnet werden ( §8.1.2.2 StAR-VwV )
这两点对中国人都非常重要,
E签证情况
在持E签证转长期居留的问题上,还要求该外国人必须持有永久工作许可(Arbeitsberechtigung, §24 Abs.1 Nr.2 AuslG i.V.m. §286 Abs.1 SGB III),而许多中国学生是大学毕业后获得工作E签证的,在签证附言Auflage上往往被写上:只能在某公司或某大学工作。从而根据§284 Abs.4 SGB III无法得到永久工作许可,因此又反过来影响转长期居留,何况即使满足劳工条件,也要持有五年的E签证才能转。
而在入籍问题上,至少在条例上只要求持有E签证,而没对E签证和工作许可再作进一步要求,且只要求以往的居留是合法的(rechtsmaessig,学生签证是合法签证)。即至少在文字上,入籍甚至比转长期居留还容易,德国法律执行上的混乱由此可见一斑。
B签证情况
许多中国留学生所持B签证正是根据§32AuslG所获得的B签证(其他个案获得的B签证是根据?0 AuslG)。但这里要当心,新条例的原文表述是:
Abweichend von Satz 1 genuegt eine Aufenthaltsbefugnis , wenn sie auf Grund gruppenbezogener Regelungen aus humanitaeren Gruenden auf Dauer nach §32 AuslG zugesagt worden ist ( " Altfallregelung " ) .
这里关键是持续auf Dauer概念。
在91年2月28日联邦议会第三次会议上专对全德学联提出的议会申诉案作出正式决议:联邦及各州内政部要通过特殊条例保障中国留学生的在德居留,直到他们非常明显地不受迫害或威胁才可考虑是否取消
Die Aufenthaltsbeendigung eines chin. Staatsangehoerigen soll nur dann in Betracht kommen , wenn eine moegliche Bedrohung des Lebens oder der Freiheit wegen seiner Zugehoerigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen seiner politischen Ueberzeugung eindeutisch ausgeschlossen werden kann (BT-Drs.12/133) .
在联邦议会的压力下(联邦议会做的任何决议都是法律),在91年6月各州内政部颁布了相应的特殊条例(Erlass。其中共有四组外国人,但没想到内政部就对"中国学生学者的一组中在最后加了一句话:如果中国发生了根本变化、以致回国毫无问题时,将取消这一条例内容:
Hinsichtlich der chin. Staatsangehoerigen wird eine Aufhebung der vorstehenden Regelung fuer den Fall vorbehalten , dass eine grundlegende Aenderung der Verhaeltnisse in China eintritt , die eine gefahrlose Rueckkehr ermoeglicht .
我当时只是感到怪怪的,难道另三组外国人如果本国发生了根本变化就不取消该条例、而偏偏要写在中国学生身上?后来想想可能德国政府对另三个国家(土耳其,阿富汗和黎巴嫩)的人权问题彻底丧失信心,看死也不会再有什么好转,所以不必再去附注什么了。但没想到在简易入籍问题上就遇到了麻烦:九零年颁布的新外国人法中加入了"宽松入籍,条件是在德"常住十五年。
严格说来,除学习签证(BW) 外,几乎所有居留都是"常住居留于是在施行上引起了一阵大乱。联邦政府(通过各州内政部)匆匆拟定了一个内部行政指令,说E签证和"auf Dauer zugesagt的B签证都属于"常住居留,于是许多入籍部门就硬说只有中国学生的特殊条例后加了个小尾巴,所以不算"auf Dauer zugesagt,从而不算"常住居留,被划在入籍范围之外。中国学生也没人去反驳,从而成了既成事实。
在这次的入籍问题上,联邦政府又将同样的话写入了新的国籍法行政条例,或许又是与现在仍持有B签证的中国学生过不去。但我个人认为,大家还是应当去尝试申请一番:
一、并不是所有的入藉部门都知道九一年的特殊条例及其中各类外国人之间的微妙区别。
二、加入这样一个Vorbehalt不能轻易就说这不是auf Dauer zugesagt,至少这是个值得争议的问题。
三、提出申请和反驳反正不用花钱,如果一定要上法庭时可以再作思考。
四、入藉部门有时也是看一下具体情况。如果你有稳定工作,德语又好,又是来德许多年,这些至少给人的第一感觉就比较好。
对已经从B签证转入长期居留的学生当然就毫无问题了。
入籍的特殊情况
与旧的入籍行政条例相似,在新的入籍条例中对几类特殊情况的外国人在入籍时间上作了较大宽松,而且在时间上比旧的入籍条例还要宽松。
1.与德国人结婚
在新国籍法中尽管提到了德国人妻子或丈夫的入籍问题,但没有对具体的年限作过定义。在旧条例中要求,如果该外国人已经来德五年、或已经结婚三年,则就可以入籍(§6.1.3 EinbuergRiLi)。在新条例中则相应宽松到:只要在德生活过三年、其中至少已经结婚了两年就可入籍(?.1.2.1 StAR-VwV)。如果居留中断过,则中断前的居留按照2/3计入。如果该外国人或他的德国丈夫(妻子)由于职业原因而在国外生活,则该外国人即使在德居住不满三年也可酌情入籍(§9.1.2.2 StAR-VwV)。所以在这点上与其他外国人的入籍时要死扣年限显然不太相符,新条例中解释说:尽管他们还不一定已经完全进入德国生活,但因为与德国人生活在一起,所以有保障以后他们会进入德国生活:
Die Einordnung des Einbuergerungsbewerbers in die deutschen Lebensverhaestnisse muss nicht abgeschlossen , sondern lediglich fuer die Zukunft gewaehrleistet sein ( §9. 1. 2 StAR-VwV) .
这点也很重要,因为有许多中国人自己已经入了德国国籍,即法律上就是德国人,则他的妻子或丈夫可能刚从中国来,或来了之后也是忙于打工等,如按照通常的入籍德语要求就较难,而根据这点就相对容易得多。这里要当心的是:通常入籍部门根本不问你是根据简易入籍、根据普通入籍、还是根据德国人家属来入籍,都对你有同样的德语要求。这时你就要在入籍时、尤其是在对方向你提出苟刻的语言要求时,你就要向入籍部门点明这一点,即在语言方面(参见本刊上期)只要求在口语上大致能听能说即可:
Der Einbuergerungsbewerber muss sich ohne nennenswerte Probleme im Alltagsleben in deutscher Sprache muendlich verstaendigen koennen ( §9. 1. 2. 1 StAR-VwV ).
对这类人的入籍,入籍部门原则上不准刁难,除非发生以下两个情况(?.0 StAR-VwV):
一、假结婚:zu einem anderen Zweck als dem der Fuehrung einer ehelichen Lebensgemeinschaft geschlossen wurde (Scheinehe),
二、尽管未离婚,但已婚姻破裂:nur formal besteht und eine eheliche Lebensgemeinschaft nicht oder nicht mehr gefuehrt wird (gescheiterte Ehe).
2.德国家庭的外国籍小孩
如果一个不满十六周岁的外国籍小孩生活在一个德国家庭,即他与一个抚养他的德国籍人生活在一起,
Es lebt im Inland mit einem deutschen Staatsangehoerigen, der fuer das Kind sorgeberechtigt ist, in einer familiaeren Gemeinschaft ( §8 .1.3.6 StAR-VwV),
则该小孩只要在德语口语上大致没问题、且在德生活了三年以上,就可以入籍。如果该小孩在入籍时还不满六周岁,则只要在德生活了相当他年龄的一半时间,就可以入籍。
这方面可能涉及到的中国人有:
一、夫妻来德,而小孩留在国内由其父母抚养,或
二、夫妻一方入籍时由于种种原因而没将小孩一起入籍,
则根据这一条,他的小孩就可以很快入籍。
3.政治庇护者
对申请政治庇护被批准者,无论是根据宪法16条(Asylberechtigter,俗称"大避难,持长期居留)还是根据外国人法51条(politischer Verfolgter,俗称"小避难,持B签证),以及对无国籍者(Staatenlose),在旧条例中,只要他们总的在德生活了七年就可以入籍 (§6.4.1,6.4.3 EinbuergRiLi)。而在新条例中,则只要他们在德生活了六年就可以入籍(§8.1.3.1 StAR-VwV)。
证明他们是否属于这两类人,只要看他们的证件是否是Reiseausweis fuer Fluechtlinge或Reiseausweis fuer Staatenlose。
对"小避难者的难点主要是在德居留的时间计算上,因为他们在当时申请庇护的时候是持有
Aufenthaltsgestattung。这个居留等级是否是合法居留(rechtmaessig),我认为当然是合法的,因为它是根据德国法律 (§55 Abs.1 AsylVfG)发放的,即所有根据德国法律所做的事都是合法的。但在政治庇护法中却提到:如果德国其它的法律条文上要考虑某外国人的在德居留年限的话,则对持有这种居留的人,除非他以后的"大避难被批准,否则在持有这种居留形式的时间不能计入:
Soweit der Erwerb oder die Ausuebung eines Rechts oder eine Verguenstigung von der Dauer des Aufenthalts im Bundesgebiet abhaengig ist, wird die Zeit eines Aufenthalts nach Absatz 1 nur angerechnet, wenn der Auslaender unanfechtbar anerkabbt worden ist ( §55 Abs. 3 AsylVfG ) .
在新条例中,只提到E签证,B签证,BW签证和以后被批准为"大避难的Aufenthaltsgestattung(GS)才算"合法居留 (§85.1.1 StAR-VwV)。言下之意,对以后未被批准为"大避难、而只被批准为"小避难的GS居留则看作是"非法居留了。这点是值得争议的,但这还只是涉及到在申请庇护期间。有些入籍部门非常恶劣,欺你不知道法律,说你的"合法居留中断(而你的"居留并没中断),于是将你的情况套到居留中断的情况(见上),即将你这以前的居留时间按照一半的时间算。而对许多学生更为重要的恰恰是这之前的时间。在这种情况下你就一定要据理力争。
4.学习时间
甚至有的入籍部门将你的学习时间都不算,说那不是常住居留。那就更是刁难。几年前就有一位朋友申请入籍时就因此被拒绝,我即刻为他起草了一份"反驳函Widerspruch,表示:在入籍问题上之所以要设立"在德居留时间一条,其立法的本意(Sinn)就是要求入籍者已经在德生活了相当的时间,从而在相当程度上进入了德国的生活环境:
Weitere Voraussetzung der Einbuergerung ist die Einordnung in die deutsche Lebensverhaestnisse; sie setzt in der Regel ein langfristiges Einleben in die deutsche Umwelt voraus. Deswegen ist fuer die Einbuergerung ein langjaehriger Inlandsaufenthalt erforderlich ( §3. 2. 1 EinbuergRiLi ) .
所以不要把法律条文翻来覆去,最后把立法的原意都给翻没了。大学是德国的文化中心,能直接在德国大学学习,是最大的进入"德国的生活环境。最后该部门还是同意将他以前的学习时间计入。
5.符合特别公众利益
对符合特别公众利益的情况,还可大大缩短入籍所需要的在德居留时间,只要三年就够了,尤其是在科学、研究、经济、艺术、文化、新闻、体育等领域。对那些由于职业原因而在国外公司或研究所工作的人情况也一样。
Ein besonderes Oeffentliches Intresse an der Einbuergerung kann vorliegen, wenn der Einbuergerungsbewerber durch die Einbuergerung fuer eine Taetigkeit im deutschen Intresse, insbesondere im Bereich der Wissenschaft, Forschung, Wirtschft, Kunst, Kultur, Medien, des Sports oder des Oeffentlichen Dienstes gewonnen oder erhalten werden soll ( §8. 1. 3. 5 StAR-VwV).
例如对于运动员的情况,该运动员已经来德三年,并具体在德国的某个国家队(Nationalmannschaft)里参加比赛,且在国际体坛上也已受人关注。这些人的专业情况当然要有相应的专业协会作证实。
要批准这类具有特殊公众利益的外国人入籍,要得到州或联邦最高主管部门的批准。对运动员,要得到联邦内政部的同意。如这些人经常在国外,则要听取德国外交部的意见。
结束语
其实,立法者还是非常理性的,整个法律和条例基本都比较逻辑,如果再了解一些德国各党派的外国人政策和提出这些政策的历史和现实考虑,通过这些法律和条例的措辞,就能非常清晰地看到联邦议会和联邦政府为了"挽救德国的用心良苦。另一方面当然也不能让那些靠拿社会救济生活的外国人呆在德国。入藉部门的官员们就是出于妒嫉,欺负外国人不懂德国法律,设出种种障碍,即使阻碍不成,也得让你知道:你是付出一番苦斗才换来的德国国籍,这是对你的恩赐,要珍惜。
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